近年来，为了适应旅游业由游览观光向休闲度假转变的新趋势，满足大众多元化、集聚化、高品质的休闲度假旅游需求，文化和旅游部（原国家旅游局）积极探索国家级旅游度假区创建工作，在推动各地度假旅游业态发展、促进旅游业转型升级、丰富产品供给等方面发挥了重要作用。截至目前，全国共有国家级旅游度假区60家，省级旅游度假区约700余家。
作者 | 小军哥（文化产业评论作者、三川汇文旅体研究院研究员）
编审 | 时光
编辑 | 半岛
来源 | 文化产业评论
1月11日，文化和旅游部发布公告，根据中华人民共和国国家标准《旅游度假区等级划分》与《国家级旅游度假区管理办法》，确定秦皇岛市北戴河度假区、上海国际旅游度假区、常熟虞山文化旅游度假区等15家旅游度假区为新一批国家级旅游度假区。
那么，什么是国家级旅游度假区？截至目前已经建成国家级旅游度假区多少家？成功创建的背后有何“秘诀”？未来如何顺应观光+休闲+度假的综合发展趋势？本期文化产业评论（ID：whcypl）将逐一进行解读和盘点。
国家级旅游度假区的由来与发展
国家级旅游度假区并非新生事物。据文化产业评论（ID：whcypl）梳理，迄今为止，先后历时30余年，历经试点探索、规范创建与标准化建设等三个重要发展阶段。
九十年代初，为进一步扩大对外开放，鼓励吸引外资，加快推动我国旅游业发展。1992年8月，国务院印发《国务院关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》（〔1992〕国发第46号），首次提出建设国家旅游度假区，并明确“国家旅游度假区是符合国际度假旅游要求，以接待海外游客为主的综合性旅游区。”从国家层面，正式开启了旅游度假区试点之路。
同年10月，国务院正式批复同意大连金石滩、青岛石老人、江苏太湖等11处为国家旅游度假区，1993年国务院批复同意将江苏太湖国家旅游度假区拆分更名为“苏州太湖国家旅游度假区”和“无锡太湖国家旅游度假区”，因此首批国家旅游度假区共12家。
值得注意的是，初始阶段，国家旅游度假区在认定形式上体现了政府主导的原则，其功能定位主要针对国际旅游市场和接待入境中国内地游客。当时，由于国内度假旅游尚未兴起，加之消费偏高，首批12家国家旅游度假区除了三亚亚龙湾和大连金石滩稍有影响外，其余度假区均未达到预期目的，建设陷入停滞状态。
1999年9月，国务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，旅游“黄金周”就此诞生。此后10年间，在假日旅游高位推动下，国内休闲度假游市场潜力持续释放，为推动旅游度假区建设提供了较为成熟的发展条件。2009年12月，国务院印发《关于加快发展旅游业的意见》提出，有序推进国家旅游度假区发展。
2011年，原国家旅游局出台《旅游度假区等级划分》（GB/T26358-2010）明确，旅游度假区是具有良好的资源与环境条件，能够满足游客休憩、康体、运动、益智、娱乐等休闲需求的，相对完整的度假设施聚集区；其等级划分从高到低依次为国家级旅游度假区、省级旅游度假区。随后，北京、上海、江苏等省（区、市）加快推动旅游度假区创建。
2015年4月，国家旅游局正式下发《旅游度假区等级管理办法》（旅办发〔2015〕81号）及《旅游度假区等级划分细则》，重新启动国家级旅游度假区评定工作。同年11月，吉林长白山等17家旅游度假区被认定为首批国家级旅游度假区。此后，国家级旅游度假区创建评定工作正式进入规范化和常态化。并分别于2018年、2019年认定公布了第二批9家和第三批4家国家级旅游度假区。
2019年8月，国务院办公厅印发《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》提出，打造一批具有文旅特色的高品位休闲度假产品。2019年12月，文旅部在2015版《旅游度假区等级管理办法》基础上制定出台了《国家级旅游度假区管理办法》，并对旅游度假区重新作出界定，即“旅游度假区，是指为旅游者提供度假休闲服务、有明确的空间边界和独立管理机构的区域”。
通过规范国家级旅游度假区认定和管理机制，有力地促进旅游度假区建设高质量发展，品牌影响力和吸引力不断增强。2020年12月，文旅游部依据新的管理办法，公布了崇礼冰雪旅游度假区等第四批15家国家级旅游度假区名单。加上此次新认定的15家，截至目前全国五批次共计60家旅游度假区（不含国务批准的12家试点）入选国家级旅游度假区。
60家国家级旅游度假区分布及特点
综合前文分析可见，国家级旅游度假区作为“国字号”品牌之一，与5A级景区除了概念上有所区别外，其设立目的、功能构成、运营管理等内在逻辑也有所不同。5A级景区侧重于观光旅游，以游客入园量和门票收入为支撑；而国家级旅游度假区则兼具观光游与休闲度假游，主要以接待休闲度假游客为主体，更加注重配套服务和综合业态。
此外，关于国家级旅游度假区如何创建、申报与评定？文化产业评论（ID：whcypl）已作过过多次解读（请参考我们前期推文《重磅！「国家级旅游度假区」怎么报？怎么评？怎么管？看这里！》以及《30家国家级旅游度假区将添新成员，老将给新兵什么建议？》），不再赘述，重点就国家级度假区分布及特点作详细分析。
一是地域分布呈“东强西大北少”。
目前，入选的五批次60家国家旅游度假区主要分布于23个省（自治区、直辖市），约占全国行政区划的三分之二。按地域划分，东部地区有8个省市共入选28家，西部地区有8个省（区、市）共入选18家，中部地区有5个省份共入选12家，东北地区有2个省份各入选1家，总体呈“东强西大北少”态势。
从数量分布情况看，浙江省暂居榜首，共入选8家；江苏和山东位列二甲，各有6家入选；云南、四川、江西并列第三，各有4家；湖南省共有3家；广东、广西、河南、湖北、重庆、贵州、河北、上海、陕西各有2家；福建、安徽、海南、吉林、西藏、黑龙江省、新疆各有1家。令人遗憾的是，北京和天津2个国家级旅游城市尚未实现“零突破”。
△60家国家级旅游度假区数量分布（制图：小军哥）
二是资源类型和开发模式日趋多元。
据文化产业评论（ID：whcypl）分类统计，在现有的60家国家级旅游度假区中，河湖型有20家，山地型有12家，海滨型有8家，温泉型有7家，综合型有6家，冰雪、林森和古城小镇型各2家，庄园型1家。其中，河湖型、山地型旅游度假区占据绝对优势，温泉和滨海旅游度假区异军突起。
从类型分析可见，国家级旅游度假区除了常见的湖泊、温泉、山地、森林等类型外，近年来随着市场需求的多样化，还涌现出一批综合型、古城古镇型、冰雪型、康养型等新型旅游度假区，反映了不同地域、不同资源、不同主体和不同阶段的发展特点，资源开发和建设日趋多元化、地域化、主题化。例如，在8家海滨型度假区中山东省就占6家，与地域资源禀赋高度匹配。
△国家级旅游度假区类型分布（制图：小军哥）
三是整体规模与核心产品各具特色。
2022年出台的《旅游度假区等级划分》(GB/T 26358-2022)规定，国家级旅游度假区规划建设面积应“不小于5平方公里”（此前为不小于8平方公里）。从5批次60家度假区面积看，各度假区规划面积差异较大，从10平方公里到数百方公里不等（详见下表）。其中，总规划面积超过200平方公里就有3家，分别是浙江东钱湖旅游度假区（230km²）、浙江湖州太湖旅游度假区（225km²）、云南玉溪抚仙湖旅游度假区（216km²）。
除了规划面积差异化外，国家级旅游度假区依托不同的资源环境，在产业布局和核心度假产品打造方面也各具特色，更加强化“住”的品牌性，突出“游”的体验性，聚焦“娱”的多样性，以及旅游综合服务的品质化和系统化，尽可能满足不同层次客户的需求。在区域布局上，常见的模式是“核心景区+外围度假”“酒店群+主题乐园”等，从此次入选的15家度假区分析便可见一斑（详见下表）。
四是综合经济效益整体优于5A级景区。
国家旅游度假区，代表了我国旅游度假产品的最高水平，是旅游业由观光旅游向兼顾观光与休闲度假转型升级的重要载体，也是适应城乡居民消费升级、足美好休闲度假生活的必然需要。与传统核心旅游景区相比较，品牌吸引力、消费聚合力和经济效益整体优于5A级景区，尤其是接待过夜游客的比重较高。
据文旅部数据显示，2018年全年，全国26家国家级旅游度假区旅游接待总人数9667.54万人次，接待总收入626.86亿元。2019年全年，30家国家级旅游度假区旅游接待总人数10667.54万人次，旅游接待总收入723.86亿元，同比分别增长1031%和15.47%。
2020年受疫情影响，旅游景区经营跌入冰点，但在城市微度假、近郊休闲、健康养生等热点助推下，度假旅游迎来新的发展机遇。据文旅游数据显示，2020年前第三季度，30家国家级旅游度假区旅游接待总人数4426.18万人次，环比上涨82.57%；旅游接待总收入249.19亿元，环比上涨90.88%。
与此同时，省级旅游度假区建设成效斐然。据文旅游数据显示，2018年全年，456家省级旅游度假区旅游接待总人数10.84亿人次，旅游接待总收入4878.98亿元；2020年前第三季度，515家省级旅游度假区旅游接待总人数2.93亿人次，旅游接待总收入1358.42亿元，收入环比上涨37.69%。
此外，省级层面度假区建设也成为推动旅游业提质增效的重要抓手，涌现出了江苏、浙江等一批全国领跑者。据官方数据显示，截至2021年底，江苏省已建成省级旅游度假区55家，全年共接待游客1.41亿人次，占全省接待境内外游客总量的19.84%。其中，宜兴阳羡生态旅游度假区接待游客575万人次，旅游总营收达33亿元，分别同比增长35.6%和78.4%。
△宜兴阳羡生态旅游度假区（图源：阳羡生态旅游度假区官网）
当前旅游度假区存在问题与发展趋势
诚然，经过30多年的探索实践，我国旅游度假区建设取得了显著成效，已成为入境旅游和国内度假旅游的核心载体，以及推动文化和旅游产业高质量发展和促进旅游消费升级的重要引擎。但是，在建设发展过程中也存在不容忽视的认知误区和现实问题。
一是管理机制不健全，机构设立不及时。2022年出台的《旅游度假区等级划分》(GB/T 26358-2022)硬性指标明确规定，旅游度假区“应具有统一独立有效的运营管理机构”。但在创建过程中，一些度假区并没有按要求第一时间成立专门的管理机构，导致度假区规划、管理、运营、服务等工作滞后。例如，刚入选的山东省烟台金沙滩旅游度假区，近日才着手成立统一的管理机构。
二是面积规划边界不清，片面贪大求全。依据《旅游度假区等级划分》(GB/T 26358-2022)规定，国家级旅游度假区规划建设面积应“不小于5平方公里”。由于规定未对最大边界作出限制，部分地区在编制度假区规划时贪大求全，导致度假区规划面积过大，与生态保护区、A级景区管理边界不清，开发与保护矛盾突出，影响后期配套设施和重点项目建设。例如，前文提到浙江湖州太湖（225km²）、云南玉溪抚仙湖（216km²），均超过了基准线的数十倍。
△浙江湖州太湖旅游度假区（图源：搜狗百科）
三是产品同质化较高，高品质业态不足。从前文度假区类型分析可见，在现有的60家国家级旅游度假区中，主要以河湖型、温泉型、山地型等为主要开发模式，在业态布局上多为串联式、捆绑式、组团式，缺少多元化、融合化和集聚类娱乐项目或高热度消费场景，各消费版块之间互动性、拉动性、体验性不高，整体呈现“核心区热、周边偏冷”的消费态势，不同程度制约了度假区可持续发展。
△湖北神农架木鱼旅游度假区（图源：神农架神农坛）
“十四五”时期，我国将全面进入大众旅游时代，休闲度假旅游发展仍处于重要战略机遇期，尤其在疫后旅游消费升级重构的背景下，旅游度假区如何抓住机遇，创新业态升级产品，走上高质量发展道路，是当下面临的严峻考验（请参考我们前期推文《“十四五”文旅融合升级：如何建设一批世界级旅游景区和度假区》）。为此，文化产业评论（ID：whcypl）分析认为，应着力从以下几个方面倾情用力。
一是强化政策引领，紧跟发展趋势。国家《“十四五”旅游业发展规划》《“十四五”文化和旅游发展规划》等文件均提出，以国家级旅游度假区及重大度假项目为基础，结合文化遗产、主题娱乐、精品演艺、商务会展、城市休闲、体育运动、生态旅游、乡村旅游、医养康养等打造核心度假产品和精品演艺项目，丰富夜间文旅产品，建设一批具有文化底蕴的世界级旅游度假区。从政策层面对度假区建设提出了新要求，并对9大核心度假产品进行明确。
△上海国际旅游度假区迪士尼主题乐园（图源：上海普陀发布）
二是优化空间布局，开发互动业态。度假区重在旅游生活方式的营造，既需要有核心吸引力，也需要多样的休闲产品及配套设施。要摒弃“大而全”的过度规划与开发模式，以宜居宜游宜业为前提，以满足本地居民休闲生活与外地游客旅游度假需要为基础，坚持标准化和个性化相统一，结合区域资源优化空间布局，创新打造定制化旅游产品、旅游线路，开发体验性、互动性强的旅游项目，形成度假产业集群化发展。
△山东荣成好运角旅游度假区（图源：威海新闻网）
三是坚持以文塑旅，推动文旅融合。历史文化是区域生命力所在，也是度假区旅游产品特色化的集中体现。因此，在度假区建设过程中，要坚持提升硬件和优化软件并举、提高服务品质和改善文化体验并重，充分利用区域历史文化街区、公共文化设施、特色商业与餐饮美食等资源，加强文物和非物质文化遗产活化利用，形成一批兼具文化和旅游特色的新产品、新场景、新业态，为度假区高质量发展赋魂赋能。
△常熟虞山文化旅游度假区（图源：国家旅游地理）
四是加强品牌建设，做大市场营销。国家级旅游度假区是继5A级景区后又一块国家级旅游“金字招牌”，但无论是宣传营销的广度和强度都不及景区，导致一些高品质旅游度假区在国内市场知晓度和知名度不高，甚至鲜为人知。为此，各地要积极构建“大宣传、全媒体、多渠道”宣传营销体系，深化同主流媒体和在线旅游平台合作，多措并举加强旅游度假区品牌建设，提升国家级度假区品牌传播力和市场吸引力。
△2022仙女湖七夕文化旅游节启幕仪式（图源：今视频）
结语
当前，随着疫情防控政策适时优化调整，国内旅游市场正稳步加快复苏，休闲度假旅游供给需求持续高位增长。今后一段时期，现有这份家国家级旅游度假区名单将进一步扩容，度假区建设也将由满足国内闲度假旅游转向参与全球休闲旅游市场竞争。为此，必须以创建世界级旅游度假区为牵引，持续推进国家级旅游度假区标准化、国际化、品质化建设，迎接即将到来的入境旅游新风口。
参考文献：
1.2019-11-14品橙旅游：《新时代，中国旅游度假区何去何从》
2.2020-04-09一代书生工程咨询：《旅游度假区的发展现状和发展趋势》
3.2022-11-15绿维文旅：《60家国家级旅游度假区全解读》
4.2022-08-29恐龙园设计：《「D｜识时」国家级旅游度假区的全景分析》
